¿Qué diferencias se establecen entre la ciudad formal y la ciudad informal? ¿Cómo se planifica la vivienda social desde la Política Púbica? ¿Cómo actuó el Estado desde los años 70 hasta ahora en temas de villas y asentamientos? Estas son algunos de los temas a los que se refiere la antropóloga e investigadora del CONICET María Cristina Cravino, cuyo trabajo de investigación se enmarca en hábitat popular, políticas públicas, división social del espacio y representaciones de la ciudad.

“La ciudad formal es la ciudad reconocida como tal, sus habitantes están reconocidos como habitantes legítimos y cuentan con infraestructura, calles, escuelas, centros de salud, etc. Los servicios funcionan. Es posible realizar reclamos a las empresas, y tienen más acceso a transportes. En cambio, aquellos que están en lo que se llama ciudad informal no tienen infraestructura, están muy lejos de los medios de transporte, hay zonas donde no hay escuelas o existen serios problemas para acceder a ella porque no hay vacantes, no tienen hospitales y presentan un situación inestable en relación a la tenencia del suelo", explica. 

Los asentamientos informales en el Área Metropolitana de Buenos Aires alcanzan un número cercano a mil. ¿Cómo se expresan las diferencias que podrían establecerse entre los asentamientos y las villas?

Se expresan básicamente en dos formas que condensan tanto aspectos físicos-urbanos como procesos sociales distintos. Las villas se encuentran ubicadas en el área central, es decir la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su primera conurbación. Y los llamados “asentamientos” o “tomas de tierra” se encuentran ubicados más hacia la periferia, en zonas de menor densidad poblacional. Las primeras tienen larga data, desde comienzos del siglo XX y su configuración urbana se caracteriza por calles irregulares y pasillos angostos, mientras que los segundos surgieron a partir de 1980 en respuesta a nuevas condiciones de acceso a la ciudad más restrictivas, e imitaron las urbanizaciones formales en cuanto a dimensiones de los lotes (300 m2) y a la cuadrícula urbana (con reserva inclusive de espacios verdes y equipamiento comunitario).  Esta trama urbana, similar a la formal, desde el punto de vista de los pobladores, permitiría la integración con el resto de la ciudad, ya que podría no ser identificada como una “villa” y, por lo tanto, escapar a las estigmatizaciones de las que son objeto los habitantes de estas últimas. Sin embargo, este proceso en la mayoría de los casos no sucedió y fueron objeto de categorizaciones discriminatorias por parte de los habitantes de la ciudad “formal”. El ingreso a las villas como a los asentamientos no implicaba pago alguno por parte de los pobladores, pero esto fue cambiando y ahora la compra de un lote, una vivienda o el alquiler (particularmente en las villas de la capital) cobran relevancia y modifican toda la dinámica social y urbana.

¿Para entender los asentamientos hay que entender las ciudades?

Sí, se asocia a eso y también a la demanda de mano de obra. ¿Por qué surgen los asentamientos y las villas? Tiene que ver, en el caso de Argentina y de Buenos Aires, más concretamente, por un lado, con las crisis de las economías regionales y en paralelo, en Buenos Aires, comienza el proceso de industrialización sustitutiva, entonces la gente va donde hay trabajo. La gente no migra porque quiere migrar. Está forzada por la falta de fuentes de trabajo. Entonces si la fuente de trabajo está en la capital, va a ir a la capital. El proceso está muy relacionado a la dinámica económica: si hay demanda de mano de obra y hay crisis en la forma de ocupación agraria, la gente migra. Hay que entender la macroeconomía y su relación con la migración. Otra cosa que hay que entender es que la gente no es que quiere tomar tierra, lo que quiere es acceder a un lote y si no puede acceder comprándolo, lo toma como último recurso y pide que el Estado lo expropie y se lo venda en cuotas accesibles. Cuando conforman asentamientos, los habitantes no quieren que les regalen nada, quieren pagar por el suelo, pagar impuestos y no quieren hacer una villa. Esas son todas las consignas que se dicen en un asentamiento. No quieren la villa porque no quieren la estigmatización que ella acarrea, porque quieren una estructura urbana como la formal y alcanzada por procesos de regularización dominial: si es privado el suelo, el Estado debe expropiar y después vender a la gente, o si es tierra fiscal, vender a la gente en cuotas.

¿Qué cambios se produjeron en la conformación urbana de las villas de la ciudad de Buenos Aires?

Por un lado, desde principios de los años 90 la mayoría de las viviendas fueron construidas con mampostería, y son minoritarias las viviendas construidas con materiales de desecho. También fueron extendidas las redes de servicios públicos, en buena medida por la presión de los pobladores. Sin embargo, la infraestructura urbana no es completa y presenta innumerables deficiencias en la calidad. Desde mediados de los 90 se hace notorio el proceso de crecimiento en altura, y desde el repoblamiento de las villas en los 80 es constante el crecimiento demográfico por la llegada de nuevos habitantes, además del crecimiento vegetativo. Este crecimiento trae como consecuencia un deterioro de la calidad urbana en los últimos años: menor calidad de los servicios públicos (particularmente agua, cloacas y electricidad), peor situación sanitaria y peores condiciones de ventilación e iluminación de las viviendas. Esto es paralelo al desarrollo de un creciente mercado inmobiliario informal. De esta forma, se puede afirmar que buena parte del crecimiento en altura de las villas expresa el crecimiento del mercado del alquiler. Por eso, los cambios en las condiciones estructurales de las villas tienen una relación directa con los cambios estructurales de la ciudad. Desde mediados de los 70, con la nueva normativa urbana para la provincia de Buenos Aires, ya no se permitieron nuevos loteos sin infraestructura, lo que provocó un desinterés del mercado en la urbanización para sectores populares. Esto, junto a procesos de indexación, desindustrialización y caída del salario real, hizo que las opciones habitacionales se estrecharan. Ya la periferia dejaba de ofrecer trabajo y suelo urbano barato (en relación con el salario o los ingresos). Esto hace que las zonas centrales, como la Capital o las centralidades urbanas de distintos puntos del Área Metropolitana y/o Región Metropolitana fueran los lugares de atracción, más aún cuando el transporte se encarecía y bajaba su calidad. Las nuevas autopistas de la década del 90 valorizaban la tierra vacante de la periferia y se constituyó un nuevo mercado del suelo urbano, pero esta vez para los sectores medios altos o altos. Emergieron nuevas tipologías, como los countries y barrios cerrados, que ofrecerían unos pocos puestos de trabajo no calificados. A partir del año 2007, con la irrupción de Mauricio Macri como nuevo gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, reaparecen con fuerza los signos de las políticas noventistas. Si bien durante las gestiones anteriores la política pública de hábitat en la ciudad había tenido profundos déficits, la gestión de Macri profundizó la defensa del negocio inmobiliario, agravándose el proceso de exclusión social. Así, la  primera década del siglo XXI culminó con un importante conflicto urbano en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –la ocupación del Parque Indoamericano en el año 2010- que claramente podríamos encuadrar en la problemática referida al “derecho a vivir en la ciudad”.

¿Qué marcó la ocupación del Parque Indoamericano?

La toma del Parque Indoamericano es un hecho que inicia un ciclo de tomas que se reproducen en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en el conurbano hasta junio de 2011 aproximadamente. Ésta no fue la primera ocupación, sino que debemos analizarla dentro de un marco de continuas ocupaciones que responden también a coyunturas locales. En este sentido, las tomas de lotes vacantes son una forma institucionalizada de acceso al suelo urbano para los sectores populares en la Región Metropolitana de Buenos Aires, es decir, una  forma de acceder a estos barrios, conocida y adoptada por estos. En algunos casos, implican una organización socio-política previa, mientras que en otros, constituyen la suma de la instalación de familias de forma individual en un predio. La paradoja de la ocupación del Parque Indoamericano se vincula a que habilitó momentáneamente un espacio de legitimación para reclamos por el acceso a la ciudad, contribuyendo a hacer visible las dificultades que tienen muchos grupos sociales para acceder al suelo urbano o a una vivienda. A la vez, tuvo un carácter disciplinante por las muertes producidas por la policía, los heridos y la violencia. No obstante es tal el estado de desesperación de la gente, que aún con temor volvió a ocupar suelo, en este caso lo que fue luego la villa Papa Francisco. En este caso no eran terrenos de un parque sino el predio destinado a la construcción de viviendas de interés social para la villa 20 contigua. Dado el tiempo sin que se hiciera nada y la necesidad de muchas familias, se ocupó el lugar. Sin embargo, luego de 6 meses fueron desalojados violentamente. Al igual que la gente del Indoamericano, nunca pudo acceder a una vivienda.

¿Qué momentos puede señalar respecto de la ocupación de suelo?

Hay varios momentos. En los 40 y los 50, comienza a crecer la industria y la demanda de mano de obra, en paralelo también se mecaniza el campo, se expulsa mucha mano de obra. Crecen las ciudades y, como un continuum, crecen también los asentamientos y villas como una forma de acceso a la ciudad. Luego, el corte más abrupto fue con  la dictadura. Ahí cambian todas las reglas de juego. Desde la normativa de ocupación del suelo, el código de construcción de la ciudad, se deja de incinerar la basura y se empieza a depositar en rellenos sanitarios, también se liberaliza el alquiler, las autopistas modifican toda la forma de comunicación dentro de la ciudad, e incluso la erradicación que en parte se hizo de industrias contaminantes desde la ciudad hacia la periferia y la erradicación casi total de las villas de la capital federal. Esa reestructuración territorial es fundamental, junto con un contexto de política de apertura económica. Entonces se dejó de producir muchísimo, las industrias se quebraron y hubo desocupación y caída del salario real, porque además era un contexto represivo y no se podía pelear por el salario. Todo eso hace que se reestructuren las reglas de juego. Algunas de esas normativas de la dictadura aún permanecen. Entonces, lo que antes era acceder a un lote barato, que significaba para la gente acceder a ser propietario y después en paralelo, a través de la sociedad de fomento, pedir el agua, pedir el asfalto, que pase el colectivo, el camión de la basura, hacer un centro de salud, etc. O sea, era como que la ciudad crecía como crecía la casa cuando el suelo era propio. Pero eso, con las normas de la dictadura se perdió. Fue muy abrupto. Luego, la segunda cuestión con la que también cambiaron las reglas de juego fue en los ’90. Un contexto de desocupación en el que se privatizaron todos los servicios, con lo cual el costo de vivir en la ciudad era muchísimo más alto. Aparecieron como modalidad de vivienda permanente los barrios cerrados y eso es algo fundamental porque en la periferia compitieron para vivir en ese mismo espacio barrios cerrados y asentamientos, con una particularidad, que como eran grandes capitales los que invertían, incluso se apropiaron de tierras que eran inundables. No obstante eso, con tecnología se convierte en urbanizable. El punto es -y se ve con las inundaciones- que se empezaron a urbanizar humedales, lugares inundables que se levantan y modifican todo el escurrimiento del agua. Entonces aparece una competencia, porque ahora la periferia ni siquiera es el lugar donde pueden vivir los pobres. Para ellos no hay lugar: en el centro no están porque los erradicaron en el ‘76, hay muchos mecanismos de expulsión: al mercado formal del suelo no pueden entrar, comprar una vivienda no pueden, alquilar tampoco, en la periferia no pueden. Hay barreras que se van poniendo, y no tienen un lugar. Por eso aumentó la conflictividad.

Urbanizar el suelo es un negocio económico muy rentable. Cuando el Estado reaparece después de los 90, ¿cuál es su rol en cuanto a política pública las viviendas sociales?

¿Qué pasó después de esas dos grandes crisis de los 70 y los 90 o el 2000?  Después del 2003 apareció un Estado muy activo con planes sociales, primero para contener la peor crisis, y planes de vivienda, que además tiene que ver con acceder a un empleo y construir, además de bajar el déficit. También con políticas sociales de ingresos mínimos como la Asignación Universal por Hijo, y otra serie de beneficios sociales, como la mejora de leyes laborales. Se volvió a la idea de que el trabajo es el vector más importante de integración. Se apostó al empleo formal con una política activa del Estado y a un Estado de bienestar fuerte, mejoras en la calidad educativa, universidades en la periferia para compensar la desigualdad en la educación, más hospitales, calendario con más vacunas, etc. Pero en el tema vivienda se respondió de forma más clásica: vivienda llave en mano, aunque se dijo no a los conjuntos habitacionales en altura. Había una clara sensación de que no habían resultado. Se apostó a vivienda llave en mano unifamiliar, es decir, una casa en un lote propio donde la gente podía ampliar si necesitaba, poner un garaje, o un taller adelante. Respondía más a las necesidades de sectores populares, una vivienda que después sea flexible. También se respondió con urbanización de asentamientos y villas que era una deuda social muy importante, pero no hubo una respuesta en cuanto al suelo. Y una cosa muy importante fueron los servicios públicos. Claramente, la estatización de algunos servicios como el agua, los trenes, y también medidas como créditos para la vivienda. Pero no el suelo, que es el punto crítico; no se pudo construir todo lo que se quiso porque no había dónde construir. Entonces el mismo Estado queda atrapado en la cuestión del suelo. La marca de la recuperación de los 90 tuvo que ver con todo esto, con subsidios a los transportes, a los servicios públicos, en algunos casos reestatización, como los ferrocarriles o agua y saneamiento, una política de vivienda, y también se agrega a la agenda lo ambiental, algunas acciones respecto de lo ambiental, como las modificaciones en algunas cuencas, la del río Reconquista, por ejemplo.

La ciudad informal crece más que la ciudad formal, ¿por qué se da ese fenómeno?

Porque no se puede comprar, no se puede alquilar, entonces crece la ciudad informal, pero la particularidad que remarcaría, que tampoco se resolvió y  quedó muy claro con las últimas inundaciones es el conflicto en la periferia entre barrios cerrados y asentamientos.

Hubo erradicación en los 70, hubo desalojos, relocalización, políticas de maquillaje urbano, ¿cuál sería el desafío a enfrentar?

Una política integral, no hay solución en serio si no es integral. Eso significa mejorar el espacio público pero mejorar también las calles, generar infraestructura comunitaria como centros de salud o centros comunitarios, hacer veredas, iluminar, poner cestos de basura, arbolar. Todo lo que tiene que ver con el espacio público, ponerlo en iguales características que el resto de la ciudad. Pero también lo ambiental, mejorar los basurales, la contaminación, las inundaciones. El Programa Mejoramiento de Barrios me parece un buen ejemplo de integralidad. En las villas es importantísimo intervenir en las viviendas porque son muy pocas las viviendas en las que se puede permanecer tal cual están, en cambio en los asentamientos es al revés, cuanto más antiguo es el asentamiento la intervención en vivienda es pequeñísima porque todo se centra en la cuestión dominial.

Respecto de la experiencia de Villa Palito en La Matanza, ¿qué remarcaría de su historia?

El caso del barrio Almafuerte conocido como Villa Palito tiene alrededor de dos mil familias. La cooperativa “Madre” (como llaman en el barrio a la organización de vecinos que lleva adelante la urbanización del barrio) decidía, junto a los vecinos de cada manzana cómo reorganizar el espacio, lo que le daba a esta experiencia un carácter mucho más flexible que los otros casos en cuanto a la toma de decisiones. En este caso merece destacarse la particular articulación de programas habitacionales que la organización, asumiendo el rol de Unidad Ejecutora, logró hacer, ya que los va incorporando en un proyecto integral de barrio y no en la suma de implementaciones de programas. El proyecto propio de urbanización se fue elaborando a partir de la renovación de la cooperativa que se derivaba de la implementación del Programa Arraigo, y su camino de lucha generó en la organización de vecinos la capacidad para gestionar programas, lo que les permite en este caso una mayor flexibilidad en las decisiones y un diálogo entre pares hacia el interior del barrio. En este marco surgieron en el proceso de urbanización nuevos liderazgos que modificaron las relaciones de poder, fortaleciendo a algunos dirigentes y reconfigurando la política hacia adentro del barrio y en la relación de éste con los gobiernos municipal y provincial. Según cuentan los integrantes de la cooperativa, muchas familias se han mostrado indiferentes hasta bien avanzadas las obras, porque no creían que fuera posible generar un cambio en las condiciones urbanas y de vivienda. Las viviendas se construyeron por medio de diferentes operatorias: Dignidad Habitacional, Solidaridad Habitacional, Emergencia Habitacional "Techo+Trabajo", Programa de urbanización y el Programa de Mejoramiento de Barrios. Este último financió la dotación de servicios de infraestructura para todo el barrio, además de más de trescientas viviendas nuevas. Lo interesante es que la articulación de estos programas tenía que ver con el proyecto de barrio discutido y elegido por los vecinos. También el Estado se hizo presente con escuela primaria, un jardín de infantes, un salón de usos múltiples, un polideportivo y un centro integrador comunitario (CIC) donde funcionan diferentes especialidades médicas, talleres de oficios y artes, luego un centro para tratamiento de adicciones y otros equipamientos. La dinámica de la experiencia de Villa Palito y los aprendizajes que implicaron hicieron que aquellos que la llevaron a cabo participaran luego en la Municipalidad de La Matanza, en una unidad ejecutora del Programa de urbanización de villas y asentamientos precarios, con el objetivo de replicar la experiencia de su barrio en otras villas y asentamientos del partido.

¿Cuánto influyen las organizaciones para generar un centro cultural, una salita de salud, un comedor?

Cuando hay una organización muchas veces se defienden proyectos urbanos o se puede impedir si alguien quiere ocupar una canchita, o lo que estaba planificado para ser el medio de la calle. Hay organizaciones que tienen la capacidad de decir: “vos no te venís acá porque en nuestro barrio queremos gente trabajadora”. Hay organizaciones que tuvieron la capacidad de poner sus propias reglas y de pelear con el Estado para conseguir el título o para que se pongan los servicios. La organización es muy importante pero lo que pasa es que no todas las políticas públicas pueden depender de que haya organizaciones.

Hoy por hoy hay una mirada de derechos.

Eso es muy importante. Diría dos cosas. Existe esperanza en los asentamientos populares de que el Estado va a expropiar, va a vender, ellos van a poder comprar, van a pagar en cuotas, van a tener la chequera, sin embargo como hubo políticas contradictorias, la gente aun cuando hace 30 años que está, que paga la electricidad, el municipio hizo la calle, tienen agua con medidor, aun así duermen pensando que pueden ser desalojados. Ese trauma social que fueron los desalojos en la dictadura, se reactiva permanentemente con ejemplos de desalojo en la Capital y en el conurbano. La gente apuesta a un futuro, a mejorar el barrio pero también depende en qué contexto. Conocen más sus derechos, saben que hay políticas que regularizan, que se les otorga el título, luchan y saben que se puede lograr ser propietario, pero coexiste el miedo al desalojo. Hay una conciencia muy fuerte. Si el Estado da, después no se permite que el Estado retroceda. La gente sabe y está informada, sabe qué pasa en el otro lado de la ciudad porque está pendiente de eso.